“多规合一”技术方法探索——以三亚为例│实践探索
本文是对中国城市规划设计研究院城市更新研究所（原城市规划设计所）项目《“多规合一”技术方法探索——以三亚为例》的介绍，文中主要观点和素材均来自于《三亚市“多规合一”》项目成果。
汇报人：中规院（北京）规划设计公司高级城市规划师李荣。
感谢项目组及汇报人授权发布。
“多规合一”的目的
“多规合一”重点解决两大问题：一是各部门规划多头编制，缺乏有效衔接。
国内多数城市的国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划等各部门重要的法定规划编制自成体系，在规划底图、坐标系、规划基期和期限、规划范围、规划标准和术语、编制内容和方法、空间边界、法律地位等方面各不相同，甚至存在严重的矛盾冲突。
图1 各部门规划的主要差异分析（资料来源：《三亚市“多规合一”》）
二是城市项目建设多头审批、流程复杂、行政效率低下，各部门信息共享不足，缺乏统一的信息衔接平台。
多数城市的实施项目落地涉及发改委、规划局、国土局等二十几个部门的规划和行政许可，流程包括项目立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收等两百多个行政审批环节，各部门互为前置、来回调整、串联审批、行政审批时间过长。例如，一个政府财政投资的道路工程项目完成审批手续至少需要0.5-1年，仅用地规划许可一项，就涉及7个部门9个审批环节。另外，各部门信息平台不统一，信息交换不充分等问题也较为严重。城市建设分别涉及发改、国土、建设、市政等20多个部门分头管理，多数城市还未能实现在一个平台上查阅一致的规划信息。
图2 项目建设多头审批、流程复杂（资料来源：《厦门市“多规合一”》）
“多规合一”的概念理解
“多规合一”是协调融合各部门规划、建立统一的发展目标和空间蓝图的规划方法，也是利用信息化手段，实现城乡统筹发展、提高管理效率的平台。在理顺经济社会发展和产业类规划、空间开发类规划、资源保护等约束类规划、基础设施类规划等空间管理职能的基础上，“多规合一”的重点在于城乡空间布局的衔接和协调工作。即在明确生态红线、城市开发边界、城市规模等底线和前提下，在统一的空间信息平台上整合“一张蓝图”，优化城乡空间布局，有效配置土地资源，提高政府的行政效能等。
47 31572 47 14986 0 0 3107 0 0:00:10 0:00:04 0:00:06 3107多规合一”是协调和衔接各部门规划的方法和手段，不是要把“多规”变成一个规划，也不属于重新编制的新类型规划，更不建议取代其他任何规划。
图3 “多规合一”的概念理解（资料来源：《三亚市“多规合一”》）
三亚市“多规合一”的技术路线
三亚市“多规合一”技术路线主要包括三大块内容：
1 对接《海南省总体规划2015-2030）》，提出三亚市面向2030年的远景战略构想。
即明确三亚面向2030年的城市发展目标、战略、产业发展策略和城乡空间结构；提出城市生态环境保护和生态修复原则，划定永久生态控制线；研究城市发展规模、确定城市开发边界；预留重大基础设施、大型公共服务设施用地等内容。另外，由于三亚现行《城市总体规划（2011-2020）》、《土地利用总体规划（2006-2020）》、《林地保护利用规划（2010-2020）》等各部门法定规划的编制基期多是在2006年-2010年之间，当时的规划编制背景、规划目标、发展战略、规模预测等内容较本次“多规合一”均发生了巨大的变化。因此，战略规划的研究使各部门专项规划对未来城市发展有了最新的目标共识，为下一阶段三亚启动编制以2030年为规划期限的各部门专项规划打下了良好的基础。
2 协调和统合各部门规划，消除多规矛盾，形成“多规合一”一张蓝图。
即协调统合国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划等以2020年为规划期限的各部门规划。包括对各类规划进行综合判读和评价，全面梳理各类规划的冲突、矛盾，确定“多规合一”需要协调对接的核心内容、判读标准和协调方案；绘制多规合一“一张蓝图”；制定“多规合一”各部门规划修改调整专项导则；编制“多规合一”规划实施项目库等内容。
图4 三亚市“多规合一”技术路线图（资料来源：《三亚市“多规合一”》）
3 搭建“1+N”信息管理平台和政务审批平台
“多规合一”信息联动平台和政务审批平台建设是“多规合一”的重要工作内容之一，相关牵头部门应建立信息化建设专业队伍，负责平台的建设和实施。
城市“1+N”信息管理平台一方面要实现与发改委、规划局、国土局、海洋局等子业务管理信息系统的对接，建立“多规”管理信息的互动机制，实现城市各部门间的信息共享；另一方面，城市“1+N”信息管理平台要力争接入省发改委、国土厅、住建厅、环保厅、林业厅、海洋厅、交通厅等上级主管部门的业务管理信息系统，强化空间规划信息数据资源的垂直管理和实施监控等。
城市政务审批平台指一个政务中心收件，各部门通过子业务管理系统对接“1+N”信息管理平台,实现多部门联动审批，最终实现各委办局审批意见汇总到“一张表”，政务中心通过政务审批平台输出规划审批意见“一张表”。
三亚市“多规合一”矛盾冲突的协调经验
三亚市各部门规划合计74项，本次“多规合一”根据各类规划的审批级别、法定效力、规划内容和层级、相关法律法规要求等因素，将部门规划分成核心规划、一般规划和其他规划三类。在多规矛盾协调的时候，充分尊重各部门法定规划和其相应审批级别，按法定效力进行矛盾消除和规划拼合，即审批级别低的规划服从审批级别高的规划、非法定规划服从法定规划、综合规划尊重各管理部门法定专项规划、同级别的部门规划冲突结合现状实际情况、经讨论协调最终确定。
图5 “多规”分类分级示意图（资料来源：《三亚市“多规合一”》）
三亚各部门规划在空间上的矛盾冲突斑块合计约六万块，在林地保有量、耕地保有量、生态红线比例、建设用地总规模等约束性指标不降低的前提下，本次“多规合一”合理预测城市规模和环境容量，首先划定生态底线和城市开发边界，再对各类规划之间的矛盾冲突依次逐个消除，具体多规协调和矛盾消除方法包括：
首先，消除约束性规划之间的矛盾，包括林业部门《林地保护利用规划》、国土部门《土地利用总体规划》中林地与基本农田的矛盾等。以林地和基本农田的重叠矛盾为例，其协调原则为：现状为耕地，且不属于毁林开垦的，确定为规划耕地，从林地范围调出。补充林地从规划耕地和规划林地以外的，现状地表覆盖物为林地、园地（橡胶园、果园、茶园等），且与城市规划建设用地不冲突的区域补充；现状为林地的斑块，从基本农田范围中调出。补充划入基本农田的斑块必须是第二次土地调查确认的耕地。且应将城镇周边、道路沿线、城乡建设等规划不再占用的优质耕地，一并划入基本农田。
其次，消除城市总体规划、各乡镇总体规划、各片区控制性详细规划与交通、水利、电力、燃气等各专项建设部门规划之间的矛盾，形成城市规划类建设用地拼合图。协调原则包括：城市中心城区范围内以城市总体规划和控制性详细规划为协调依据，各乡镇区范围内以镇总体规划为协调依据，规划区范围内其它建设用地以城市总体规划和片区控制性详细规划为依据。在城市总规建设用地范围内，城市总规与片区控规的局部边界、用地性质等存在差异时，以已批复的片区控规为准；片区控规超出城市总规建设用地范围的地块（不包括局部边界超出的情况），片区控规因没有上位规划，以城市总规为准；各专项建设部门的规划与以上规划部门的相关法定规划冲突时，应经相关部门讨论协商后，确定具体协调方案。
最后，再分别消除城市规划类建设用地与生态红线、基本农田、一般耕地、林地、土规建设用地等矛盾冲突。以城乡建设用地与林地的矛盾协调原则为例：现状林地为天然林和公益林的，从城规建设用地中调出；已取得建设用地土地征的，从林地范围中调出，但已发放林权证的时间在土地证之前、现状为天然林、属于公益林且批准时间在土地证发放之前的三种情况除外；其它与城规建设用地冲突的低等级规划林地，在举证符合占补条件的后备林地后，可根据城市发展需要，适当从林地范围调出。
城乡建设用地与其它约束性规划的矛盾冲突，内容繁多，冲突要点和协调原则各不相同，但均应充分尊重各管理部门的法律法规、法定规划和相关限制条件，公正协调立场，协调好保护与发展的矛盾，为城市未来的发展提供科学支撑。
一点体会
“多规合一”是多规充分协调、消除矛盾、提高城市管理效率的方法和平台，合法、合规的协调原则是工作基础，公平、公正的协调立场是工作职责，高效、充分的协调互动是工作重点。三亚市“多规合一”共召开了部门对接协调会五十余次，《土地利用总体规划》优化调整、《林地保护利用规划》变更工作、《三亚市“多规合一”》等编制工作组集中联合办公十几个工作日，对六万个冲突斑块逐个核查、研究，大量的协调工作是“一张蓝图”顺利完成的基础。然而仅有充分地协调还远远不够，“多规合一”任务还包括指导各部门专项规划的优化调整，进一步推进“1+N”信息管理平台和政务审批平台建设等。
致谢
《三亚市“多规合一”》项目组
（项目负责人：闵希莹、李荣、缪杨兵；参加人：胥明明、张佳、冯雷、魏安敏、翟玉章、李晓晖等）
“三亚集团军”集体亮相——本项目组成员、三亚“双修”项目组成员与院领导合影